EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DISPOSITIVO DO REGIMENTO INTERNO QUE ESTABELECE QUÓRUM QUALIFICADO PARA A APROVAÇÃO DE EMPRESTIMOS – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA – INCOSTITUCIONALIDADE VERIFICADA

O ato normativo impugnado, artigo 149, inciso VI, do

Regimento Interno da Câmara Municipal de Carandaí, MG, estipulou o quórum de 2/3 (dois terços) de seus membros para aprovação de empréstimos, operações de crédito e acordos externos de qualquer natureza. A exigência prevista no dispositivo atacado, quórum qualificado, vai de encontro as previsões constantes nas Constituições Federal e Estadual. Verifica-se, na hipótese, a flagrante inconstitucionalidade face à inobservância do princípio da simetria. v.v.: Diferentemente do que sucedeu no ordenamento constitucional anterior, o processo legislativo não constitui princípio estabelecido na Constituição da República de 1988 de obrigatório atendimento pelos Estados-membros e pelos municípios, razão pela qual o art. 146, inc. VI, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Carandaí, ao tratar do “quorum” necessário para aprovação de lei autorizativa de empréstimos – matéria afeta ao interesse local -, não ofende a norma da simetria preconizada no art. 172 da Constituição do Estado.

AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.15.088754-5/000 – COMARCA DE CARANDAÍ – REQUERENTE (S): MESA DIRETORA CÂMARA MUN CARANDAI – REQUERIDO (A)(S): CÂMARA MUNICIPAL DE CARANDAI, PREFEITO MUNICIPAL DE CARANDAÍ

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em JULGAR PROCEDENTE A REPRESENTAÇAO, POR MAIORIA.

DES. ROGÉRIO MEDEIROS

RELATOR.

DES. ROGÉRIO MEDEIROS (RELATOR)

V O T O

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Carandaí, MG, em face do artigo 149, VI do Regimento Interno daquele Município.

A norma em comento dispõe sobre o quorum de aprovação de empréstimos, operações de créditos e acordos externos de qualquer natureza. A parte autora sustentou que não seria a hipótese de quorum qualificado e, sim, deveria se considerar tão somente a maioria dos votos, desde que verificada a maioria dos membros. Aduziu sobre ausência de simetria com as Constituições Estadual e Federal. Foi pleiteada media cautelar.

A douta Procuradoria de Justiça apresentou parecer às fls. 83/88.

Decido.

O ato normativo impugnado, artigo 149, inciso VI, do

Regimento Interno da Câmara Municipal de Carandaí, MG, estipulou o quórum de 2/3 (dois terços) de seus membros para aprovação de empréstimos, operações de crédito e acordos externos de qualquer natureza.

O artigo 47 da Constituição da República, por sua vez, dispõe:

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Os artigos 55, 157 e 172 da constituição Estadual rezam:

[…]

Art. 55 – As deliberações da Assembleia Legislativa e de suas comissões serão tomadas por voto aberto e, salvo disposição constitucional em contrário, por maioria de votos, presente a maioria de seus membros.

[…]

Art. 157 – A lei orçamentária anual compreenderá:

§ 3º – A lei orçamentária anual não conterá disposição estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvadas a autorização para a abertura de crédito suplementar e a contratação de operação de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

[…]

Art. 172 – A Lei Orgânica pela qual se regerá o Município será votada e promulgada pela Câmara Municipal e observará os princípios da Constituição da República e os desta Constituição.

A exigência prevista na norma atacada, quórum qualificado, vai de encontro aos artigos supramencionados. Assim, o legislativo municipal incidiu em flagrante inconstitucionalidade, bem como ocorreu inobservância do princípio da simetria. O processo legislativo em qualquer âmbito federativo está sujeito ao princípio da simetria.

A autonomia atribuída aos Estados e Municípios pela Constituição Federal não é ilimitada e irrestrita, de modo que os entes estaduais e municipais devem estar alinhados com o centro.

Em situações semelhantes este Sodalício se posicionou:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DISPOSITIVOS DA LEI ORGÂNICA E DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DO MUNICÍPIO DE IPANEMA – QUÓRUM QUALIFICADO PARA APROVAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS AO ENTE MUNICIPAL – AUSÊNCIA DE REGULARIDADE COM AS CONSTITUIÇÕES DA REPÚBLICA E ESTADUAL – MAIORIA SIMPLES – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1 – Existindo previsão tanto na Constituição Federal quanto na Estadual acerca do quórum de deliberação do Poder Legislativo, os Municípios devem seguir o mesmo modelo, em observância ao princípio da simetria. 2 – O art. 16, § 1º, da Lei Orgânica do Município de Ipanema e o art. 7º, § 1º, do Regimento Interno da Câmara Municipal, ao exigirem quórum de 2/3 (dois terços) para a aprovação de empréstimos, não possuem equivalência com as previsões da Carta Magna e da Constituição Estadual. Assim, ante a falta de simetria, imperioso o reconhecimento da inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados. (TJMG – Ação Direta Inconst 1.0000.15.100157-5/000, Relator (a): Des.(a) Eduardo Machado , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 01/09/2016, publicação da sumula em 09/09/2016)

Com tais considerações, JULGO PROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO para declarar a inconstitucionalidade do art. 149, VIº, do Regimento Interno da Câmara do Município de Carandaí.

DES. EDGARD PENNA AMORIM

VOTO DIVERGENTE DO VOGAL

DES. EDGARD PENNA AMORIM

Na espécie, verifico que o em. Relator declara a inconstitucionalidade do art. 149, inc. VI, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Carandaí, que dispõe sobre quórum qualificado de votação para aprovação, pela Câmara de Vereadores, de empréstimos, operações de crédito ou acordos externos de qualquer natureza.

Sobre o tema, “data venia”, afasto-me da fundamentação do voto condutor, pois a norma impugnada não viola o princípio da separação dos poderes (Constituição do Estado, art. 173, § 1º) e não acarreta indevida ingerência do Poder Legislativo na competência privativa do Chefe do Executivo de “celebrar convênio com entidade de direito público ou privado” (idem, art. 90, inc. XVI).

A meu ver, o dispositivo objurgado não cogita de autorização legislativa para celebração de convênios, mas, trata da necessidade de a Câmara Municipal aprovar especificamente a assunção de empréstimos, o que está em consonância com o Texto Constitucional Estadual, cujo art. 90, inc. XVIII, prevê a competência do Governador para contrair empréstimo “após autorização da Assembléia Legislativa”.

Neste aspecto, o requerente sustenta que o dispositivo da Lei local, ao estabelecer “quorum” diverso daquele previsto no art. 47 da Constituição da República e no art. 55 da Constituição do Estado, afrontaria o princípio da simetria, o qual, como é cediço, decorre do art. 172 deste último Diploma Constitucional, “in verbis”:

Art. 172. A Lei Orgânica pela qual se regerá o Município será votada e promulgada pela Câmara Municipal e observará os princípios da Constituição da República e os desta Constituição. (Sublinhas deste voto.)

A meu aviso, não há o censurado vício de inconstitucionalidade no dispositivo da Lei Orgânica Municipal.

Sabe-se que a autonomia dos Municípios foi amplamente fortalecida com o advento da Constituição da República de 1988, sobretudo à luz dos arts. 1º e 18, que lhes outorgaram o “status” de ente federativo, e dos arts. 29 e 30, que lhes conferiram poderes para elaborar a própria Lei Orgânica, além de outras competências legislativas, respeitadas, porém, as normas centrais estampadas no Texto Constitucional de 1988. Acerca das aludidas normas, que limitam a atuação do poder constituinte derivado e encerram um plexo de regras que devem ser observadas tanto pelas constituições estaduais quanto pelas leis orgânicas dos Municípios, recolhe-se da obra de RAUL MACHADO HORTA:

As normas constitucionais federais, que, transpondo o objetivo primário de organizar a Federação, vão alcançar o ordenamento estadual, com maior ou menor intensidade, demonstram a existência de uma forma especial de normas na Constituição Federal, que denominamos normas centrais. As normas centrais podem exteriorizar-se nos ‘princípios desta Constituição’, na referência da Constituição de 1988, que retomou a linguagem da reforma de 1926, ou ‘os seguintes princípios’, na redação da Constituição de 1946, num caso e no outro, mediante enumeração exaustiva. As normas centrais abrangem as normas de competência deferidas aos Estados e as normas de preordenação, estas últimas quando a Constituição Federal dispuser no seu texto sobre Poder do Estado, titular de Poder ou instituição estadual. ‘Princípios desta Constituição’, ‘Princípios constitucionais’, ‘Normas de competência e Normas de preordenação’ limitam e condicionam o poder de organização do Estado e configuram as diferentes modalidades de normas centrais da Constituição Federal. (“In” Direito constitucional. 3ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 333.)

Na espécie, a norma questionada trata do “quorum” para aprovação de matéria afeta ao processo legislativo municipal, o qual, a meu aviso, não constitui princípio constitucional ou norma de preordenação de observância obrigatória por parte dos Estados-Membros e dos Municípios.

De fato, é bem verdade que a Carta de 1967, com as alterações da Emenda n.º 1, de 17/10/69, elevou o processo legislativo à condição de princípio constitucional, conforme se depreende do seu art. 13, “in verbis”:

Art. 13. Os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas Constituições e leis que adotarem, respeitados, dentre outros princípios estabelecidos nessa Constituição, os seguintes:

I – os mencionados no item VII do artigo 10;

II – a forma de investidura nos caros eletivos;

III – o processo legislativo;

IV – a elaboração do orçamento, bem como a fiscalização orçamentária e a financeira, inclusive a da aplicação dos recursos recebidos da União e atribuídos aos municípios;

V – as normas relativas aos funcionários públicos, inclusive a aplicação, aos servidores estaduais e municipais, dos limites máximos de remuneração estabelecidos em lei federal;

VI – a proibição de pagar a deputados estaduais mais de oito sessões extraordinárias.

VII – a emissão de títulos da dívida pública de acôrdo com o estabelecido nesta Constituição;

VIII – a aplicação aos deputados estaduais do disposto no artigo 35 e seus parágrafos, no que couber; e

IX – a aplicação, no que couber, do disposto nos itens I a III do artigo 114 aos membros dos Tribunais de Contas, não podendo o seu número ser superior a sete.

§ 1º Aos Estados são conferidos todos os podêres que, explícita ou implìcitamente, não lhes sejam vedados por esta Constituição.

(…) (Sublinhas deste voto.)

Ocorre que, após o advento do Texto Constitucional de 1988 – que, na lição de RAUL MACHADO HORTA (“op. cit.”, p. 332), eliminou os excessos centralizadores do ordenamento constitucional anterior, mediante a adoção da técnica da autonomia controlada -, o processo legislativo deixou de ser concebido como princípio (cf. especialmente inc. VII do art. 34), a permitir o convencimento de que, desde então, a matéria pode ser objeto de disciplina assim pelos Estados-membros – em face dos poderes reservados a este ente autônomo, conforme disposição do art. 25 – como pelos Municípios – em virtude dos poderes conferidos pelo art. 29 – todos do mesmo Diploma Constitucional federal.

A propósito do fortalecimento da autonomia dos entes federados no ordenamento constitucional vigente, mencione-se a lição de MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO:

As regras estabelecidas para o processo legislativo no plano federal não seriam obrigatórias para os Estados Federados. Não há na Constituição em vigor norma equivalente ao art. 200 da Emenda n.º 1/69, o qual incorporava, no que coubesse, ao Direito Constitucional estadual as disposições constantes da Lei Magna federal. Ora, por julgamento unânime da doutrina e da jurisprudência, um dos pontos em que essa incorporação cabia era exatamente o processo legislativo, ex vi do art. 13, III, da Emenda n. 1/69.

Mas, de qualquer forma, o art. 25 da Carta vigente manda os Estados, ao organizarem-se, observarem os princípios do ordenamento federal.

O STF tem decido no sentido da simetria entre o processo legislativo da União e o dos Estados e Municípios. É o que resulta de jurisprudência iniciada na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 216-PB, relatada pelo Min. Celso de Mello (RTJ, 146:388).

Certamente, o art. 25 da Lei Magna em vigor manda que os Estados, ao organizarem-se, observem os ‘princípios’ da Carta federal. Entretanto, não os enuncia. No Direito anterior, por força do art. 200 da Emenda Constitucional n. 1/69, era expresso ser o processo legislativo federal incorporado ao direito estadual, e, por via reflexa, ao direito municipal.

Ora, gozando os Estados de autonomia, sendo as exceções de se interpretarem restritivamente, parece descabido o posicionamento da Suprema Corte. Com efeito, não se atina com a razão de ser a cópia do processo legislativo federal um ‘princípio’ obrigatório para os Estados. Quando muito se poderia ver como ‘princípio’ a necessidade de deliberação da Assembléia Legislativa sobre os projetos de lei, evitando-se o modelo da Constituição castilhista do Rio Grande do Sul, ao tempo da primeira República. Assim, não haveria por que os Estados ficarem presos ao modelo federal. (“In” Do processo legislativo. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 253.)

A partir de tais premissas, infirmado o caráter principiológico do processo legislativo, só se consideram como de observância obrigatória pelos Estados-membros e pelos Municípios as normas que dizem respeito à iniciativa reservada e a alguns aspectos da elaboração legislativa – a exemplo do veto e sanção -, por decorrerem elas dos princípios do Estado Democrático de Direito (cf. JOSÉ AFONSO DA SILVA. Curso de direito constitucional positivo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 616). Como o objurgado dispositivo legal tratou unicamente do “quorum” para aprovação de matéria afeta ao interesse local – autorização de empréstimos -, não vislumbro a apontada antinomia do dispositivo com a norma do art. 172 da Constituição Estadual.

Finalmente, embora a posição que tem prevalecido no âmbito do exc. Supremo Tribunal Federal seja no sentido de que as normas afetas a processo legislativo editadas pelos entes federados se sujeitam à simetria para com a Constituição da República, constato que, no julgamento da ADI n.º 2.872/PI (sob a relatoria do em. Min. EROS GRAU, publicado no DJe de 05/09/2011), a Corte Suprema apreciou novamente a matéria e refletiu sobre a possível necessidade de mudança daquele entendimento. Por oportuno, peço licença para transcrever o excerto de um dos votos vencidos, da lavra do em. Min. MENEZES DIREITO:

Também eu entendo que o princípio da simetria deve comportar modulação. É que não se pode deixar a liberdade dos estados-membros limitada no regime federativo quando divergem das regras da Constituição Federal naqueles pontos em que se não configura nenhuma violação de direito público vinculado à realização do ideal social e da organização estatal. Veja-se, assim, que, por exemplo, é pertinente a aplicação do princípio da simetria naqueles múltiplos casos em que se invade a competência privativa do Poder Executivo com relação à produção legislativa parlamentar. É que nestes casos existe, sem dúvida, uma questão fundamental para a organização do estado, qual seja, a necessidade de preservar-se indissolúvel na federação o princípio basilar da separação de poderes.

(…)

O tema da autonomia dos estados-membros no plano de suas constituições e mesmo da legislação ordinária ou complementar vai exigir em algum momento que esta Suprema Corte repense a orientação estrita que vem adotando. É que em muitos casos, como em matéria de saúde pública ou de educação, há peculiaridades que devem ser respeitadas e que, por isso, não podem ficar sob o padrão da simetria com disposição da Constituição Federal.

(…)

No presente caso, o constituinte estadual dispôs que serão leis complementares o Estatuto dos Servidores Públicos Civis e dos Servidores Militares, a Lei Orgânica do Magistério Público estadual, a Lei Orgânica da Administração Pública, o Estatuto da Polícia Civil, o Estatuto Administrativo do Fisco estadual.

Vê-se que, quando à organização e ao funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, a Constituição Federal prevê apenas lei, com o que estaria afastada, pelo princípio da simetria, a exigência de lei complementar (art. 144, § 7º, da Constituição Federal). (…)

Tenho que essa legislação ordinária no âmbito federal, que dispensa o quorum mais rigoroso da lei complementar, não impede, pelo princípio da simetria, que na competência dos estados-membros seja possível exigir lei complementar. Anote-se que a legislação substantiva sobre a matéria guarda a matriz federal e, por isso, somente se torna aberto o campo legislativo estadual no âmbito da competência que lhe é própria que não pode invadir aquela que está posta na União. Mas isso não quer dizer, pelo menos na minha avaliação, que não possa o constituinte estadual impor que seja adotada espécie normativa prevista no processo legislativo federal. A exigência que se faz na Constituição Federal diz especificamente com a legislação federal, não com a legislação estadual. Não me parece razoável que esse princípio da simetria chegue ao ponto de inviabilizar a opção do constituinte estadual sobre uma das espécies normativas disponíveis na Constituição Federal. Em que essa opção violentaria a organização nacional? Em que essa opção atacaria algum princípio sensível do estado nacional organizado sob a forma federativa? Em nada, absolutamente nada. Ao contrário, estreitando o princípio da simetria, que é construção jurisprudencial, dar-se-á mais sentido e força à federação brasileira, forma de estado escolhida pelo constituinte desde a proclamação da República.

No mesmo diapasão, mencione-se o entendimento perfilhado pela em. Min.ª CÁRMEN LÚCIA:

Então, na verdade, o princípio da simetria não pode coagir em qualquer momento o que está posto no artigo 18 da Constituição, que dá cumprimento ao artigo 1º no sentido de que a União, os Estados, Distrito Federal e municípios, todos autônomos, ou seja, todos dotados de competência exclusiva.

(…)

Aqui, estamos diante de um caso de processo legislativo e processo é regra, não é princípio. Processo é modo. Portanto, não vejo como os constituintes estaduais não poderem tratar diferentemente no sentido da adoção dessa específica matéria.

Fiz um levantamento inclusive na doutrina de Raul Machado Horta, que foi quem mais tratou do assunto da federação, até o Professor José Afonso da Silva, por exemplo, e todos se encaminham exatamente, especificamente para dizer que processo legislativo não sendo princípio não quebra simetria, porque a simetria se fixa pelos princípios, em que pese aos precedentes deste Supremo Tribunal Federal.

Por todo o exposto, renovadas as vênias ao em. Relator e aos demais ems. Pares que o acompanham, julgo improcedente a representação.

DES. ALBERTO VILAS BOAS

Na espécie em exame comungo da argumentação contido no voto divergente do Des. Edgard Penna Amorim haja vista ter conseguido demonstrar que as regras sobre o processo legislativo não constituem, sob a ótica da atual Carta da Republica, princípio em relação ao qual os demais entes políticos devam seguir.

Na realidade, não é preciso acrescentar mais nada à fundamentação contida na divergência, mas a exigência de um quorum mais qualificado pelo legislador municipal para autorizar a contração de empréstimos é questão vinculada à autonomia legislativa que se deve preservar em relação a cada Município. Se a opção legislativa local foi no sentido de haver mais segurança em relação à espécie e volume de recursos contratados mediante empréstimo pelo Município – e por isso o quorum mais elevado para a aprovação do projeto de lei – isto significa que o legislador tem a preocupação de não onerar excessivamente as finanças públicas, especialmente em quadra na qual os recursos orçamentários são escassos.

Sendo assim, acompanho a divergência, data venia.

DESA. ÁUREA BRASIL

Peço vênia ao eminente Relator e aos d. Pares que o acompanham para JULGAR IMPROCEDENTE a presente representação, subscrevendo integralmente o voto do insigne Desembargador Edgard Penna Amorim , com os acréscimos feitos pelo em. Desembargador Alberto Vilas Boas.

DES. LUIZ CARLOS GOMES DA MATA – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. LEITE PRAÇA – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDERLEY PAIVA – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ESTEVÃO LUCCHESI – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. VERSIANI PENNA – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. LUIZ ARTUR HILÁRIO – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. KILDARE CARVALHO – De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MÁRCIA MILANEZ – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDER MAROTTA – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GERALDO AUGUSTO – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. CAETANO LEVI LOPES – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. PAULO CÉZAR DIAS – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDILSON FERNANDES – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ARMANDO FREIRE – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WAGNER WILSON FERREIRA – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. VALDEZ LEITE MACHADO – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SALDANHA DA FONSECA – De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DOMINGOS COELHO – De acordo com o (a) Relator (a).

SÚMULA: “JULGARAM PROCEDENTE A REPRESENTAÇAO, POR MAIORIA”