ESTADO DO CEARÁ

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE DESEMBARGADORA MARIA IRACEMA MARTINS DO VALE

Processo: 0000076-53.2016.8.06.0185 – Apelação Cível

Apelante: Maria Valdelice de Oliveira Sousa

Apelado: Município de Altaneira

Custos Legis: Ministério Público Estadual

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. OFENSA AO ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXPRESIDENTE DA CÂMARA DE VEREADORES. SANÇÃO DE PROJETOS DE LEIS VETADOS SEM O QUÓRUM DEVIDO. DOLO PRESENTE. CARACTERIZAÇÃO. CULPA GRAVE. CONFIRMAÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO IMPROVIDO.

1. Trata-se de apelação cível objetivando reformar sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Nova Olinda, que julgou procedente os pedidos formulados na inicial.

2. A ex-presidente da Câmara Municipal de Altaneira/CE, durante a aprovação dos Projetos de Lei nº 15/2015, 023/2014, 16/2015 e 009/2015, não respeitou o quórum qualificado de maioria absoluta para derrubada do veto executivo e, na qualidade de presidente da Câmara, sancionou a lei mesmo com os vetos e com o não alcance do quórum devido.

3. Analisando as atas das sessões legislativas, percebe-se que não ficou constatado quais vereadores votaram a favor da derrubada do veto e quais foram a favor da manutenção do mesmo.

4. Na audiência de instrução para apurar o placar da votação da referida sessão, na qual foram tomados os depoimentos de vereadores, à época, verificou-se que a votação foi de quatro votos favoráveis à derrubada do veto versus três votos a favor da manutenção do veto, porém eram necessários cinco votos favoráveis à derrubada do veto

5. No tocante ao elemento subjetivo, o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência pacífica no

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sentido de que na hipótese dos atos previstos no art. 11 da Lei nº 8.429/92 é necessária a demonstração do dolo.

6. In casu, consoante se extrai da prova carreada, a recorrente não cumpriu com seu dever de praticar ato em conformidade com o que se encontra prescrito na Lei Orgânica Municipal, bem como não esclareceu o placar da votação ocorrida na sessão legislativa do dia 15/12/2015. Além do mais, mesmo tendo conhecimento, por meio dos ofícios do Município, de que a votação não obedeceu ao quórum necessário, sancionou os projetos de lei.

7. Sendo assim, o não provimento do recurso, consequente confirmação da sentença de primeiro grau de jurisdição é medida que se impõe.

– Precedentes desta e. Corte e do Superior Tribunal de Justiça.

– Apelação conhecida e desprovida.

– Sentença confirmada.

ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de

Apelação Cível nº 0000076-53.2016.8.06.0185, em que figuram as partes acima

indicadas. Acorda a 3ª Câmara de Direito Público do egrégio Tribunal de Justiça do

Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer do recurso, mas para negar-lhe

provimento, mantendo inalterada a sentença a quo , nos termos do voto da

Relatora.

Fortaleza, 11 de outubro de 2021

DESEMBARGADORA MARIA IRACEMA MARTINS DO VALE

Relatora

RELATÓRIO

Tratam os autos de apelação cível interposta por Maria Valdelice

de Oliveira Rosa, ex-presidente da Câmara Municipal de Altaneira/CE, em face de

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o pedido formulado na ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida pelo Município de Altaneira/CE.

O caso/a ação originária: o Município de Altaneira/CE promoveu ação civil pública por ato de improbidade administrativa em face da ex-presidente da Câmara Municipal de Altaneira/CE, Sra. Maria Valdelice de Oliveira Rosa, vez que, durante a aprovação dos projetos de lei nº 15/2015, 023/2014, 16/2015 e 009/2015, não fora respeitado o quórum qualificado de maioria absoluta para derrubada do veto executivo e, na qualidade de presidente da Câmara, sancionou a lei mesmo com os vetos e com o não alcance do quórum devido.

Contestação apresentada, às fls. 141/166, suscitando as preliminares de inépcia da inicial e ilegitimidade passiva. No mérito, rechaçou os argumentos da exordial, informando que o processo legislativo foi respeitado, bem como o quórum foi devidamente alcançado.

Sentença proferida pelo Juízo a quo, às fls. 698/707, decidindo pela procedência dos pedidos iniciais . Transcrevo sua parte dispositiva , no que interessa:

“Ante o exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC – Código de Processo Civil, c/c artigo 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), para Condenar MARIA VALDELICE DE OLIVEIRA SOUSA pela prática de ato de improbidade administrativa, na modalidade de infração aos princípios da administração pública, tipificado no artigo 11 da Lei n.º 8.429/1992, aplicando-lhe, cumulativamente, as seguintes sanções:

c.1) Multa civil , no montante equivalente a dez vezes a remuneração percebida pela requerida ao tempo das sanções dos projetos de leis (remuneração do cargo de vereador com o acréscimo do exercício da Presidência da Câmara Municipal de Vereadores.

c.3) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de 03 (três) anos ;

c.4) Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 04 (quatro) anos , a ser comunicada ao TRE, após o trânsito em julgado..”

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Em face deste decisum, a ex-gestora interpôs recurso apelatório às fls. 718/728 alegando, em síntese, que “consta de forma cristalina que o veto foi derrubado. E nenhuma oposição foi feita a decisão da Presidente que se baseou no quórum qualificado de maioria absoluta para fundamentar sua decisão. ” (fl. 722). Com isso, requereu a reforma da sentença guerreada.

Consoante se extrai da certidão de decorrência de fl. 732, não houve apresentação de contrarrazões .

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de validade regular do processo, conheço do apelo e passo à análise recursal.

Conforme relatado, trata-se de apelação cível objetivando a reforma de sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Nova Olinda, que julgou procedente o pedido formulado na inicial.

No entanto, analisando detidamente os autos, observa-se que não assiste razão à apelante, devendo a sentença ser mantida, por todos os seus fundamentos, conforme será demonstrado.

Em seu recurso, o insurgente limita-se a afirmar que “consta de forma cristalina que o veto foi derrubado. E nenhuma oposição foi feita a decisão da Presidente que se baseou no quórum qualificado de maioria absoluta para fundamentar sua decisão. ” (fl. 722).

Entretanto, a Lei Orgânica do Município de Altaneira, prevê o quórum de rejeição do veto no seu o artigo 54, § 1º, vejamos:

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parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Vereadores, em escrutínio secreto.

Assim, na Câmara de Vereadores da municipalidade constam 9

(nove) parlamentares, sendo que para a derrubada do veto são necessários 5

(cinco) votos a favor.

Analisando as atas das sessões legislativas, acostado às fls.

89/129, percebe-se que não ficou evidenciado quais vereadores votaram a favor da

derrubada do veto e quais foram a favor da manutenção do mesmo. Vejamos a ata

do dia 11/12/2015, às fls. 90/96:

“1) Parecer nº 037/2015 dado pela Comissão Permanente, sobre o projeto de lei nº 015/2015 de autoria do Poder Executivo, vetado parcialmente (…). Sem mais discussão o parecer foi colocado em votação sendo o mesmo aprovado e o veto derrubado .

2) Parecer nº 38/2015 dado pela Comissão Permanente, cobre o projeto de lei nº 023/2014, de autoria do Poder Executivo, vetado integralmente por inconstitucionalidade (…). Sem mais discussão o parecer foi para votação sendo aprovado e o veto derrubado .

3) Parecer nº 039/2015 dado pela Comissão Permanente, sobre o projeto de lei nº 009/2015, de autoria da Vereadora Zuleide Ferreira, vetado integralmente por inconstitucionalidade (…). Sem mais discussão o parecer foi para votação sendo aprovado e o veto derrubado .

4) Parecer nº 040/2015 dado pela Comissão Permanente, sobre o projeto de lei nº 016/2015, de autoria do Poder Executivo, vetado parcialmente por inconstitucionalidade (…). Sem mais discussão o parecer foi para votação sendo aprovado e o veto derrubado . ”

Com isso, foi realizada a audiência de instrução para apurar o

placar da votação da referida sessão, na qual foram tomados os depoimentos do Sr.

Genival Ponciano da Silva e do Sr. Francisco Adeilton da Silva, afirmando que a

votação foi de quatro votos favoráveis à derrubada do veto versus três votos a favor

da manutenção do veto, nos termos dos vídeos à fl. 666.

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para a derrubada do veto do Executivo. Ademais, salta aos olhos que fora enviado ofícios à Câmara Municipal (fls. 34, 52, 66 e 82) com a finalidade de obter os áudios das sessões para analisar as supostas ilegalidades cometidas, visto que os vetos foram derrubados sem o quórum necessário.

Entretanto, mesmo ciente das ilegalidades informadas pelo Município, a presidente da Câmara dos Vereadores sancionou os projetos de lei, de forma consciente e dolosamente.

Assim, verifica-se prática flagrante de improbidade administrativa lesiva aos princípios da administração pública, que ensejou na inobservância dos princípios da publicidade, moralidade, legalidade e lealdade às instituições, nos precisos termos da Lei nº 8.429/92.

A Lei de Improbidade Administrativa trata em seu art. 11 sobre atos que atentam contra os Princípios da Administração Pública, dispondo que:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

(…)

IV – negar publicidade aos atos oficiais;

No tocante ao elemento subjetivo, o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência pacífica no sentido de que na hipótese dos atos previstos no art. 11 da prefalada Lei é necessário o dolo.

In casu, consoante se extrai da prova carreada, a recorrente não cumpriu com seu dever de praticar ato em conformidade com o que se encontra prescrito na Lei Orgânica Municipal, bem como não esclareceu o placar da votação

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ocorrida na sessão legislativa do dia 15/12/2015. Além do mais, mesmo tendo

conhecimento, por meio dos ofícios do Município, de que a votação não obedeceu

ao quórum necessário, sancionou os projetos de lei.

A este respeito, extraio o seguinte julgado da Superior Corte de

Justiça:

RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARACTERIZAÇÃO. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO NA CONDUTA DOS ACUSADOS. PRESENÇA. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 07/STJ. INCIDÊNCIA. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I -Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II – Este Tribunal Superior encampa o entendimento segundo o qual, para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é necessário o exame do elemento subjetivo, qual seja, dolo nas condutas tipificadas nos arts. 9º e 11 ou, ao menos, culpa grave, quanto às condutas do art. 10 da Lei n. 8.429/1992. Precedentes. III – Rever o entendimento da Corte local, que consignou a presença do elemento anímico dolo na conduta dos Acusados, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 07/STJ. IV – Negado seguimento ao Recurso Especial.

(REsp 1671819/GO, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/03/2021, DJe 12/03/2021) (destacado)

Corroborando com este entendimento, transcrevo aqui os

fundamentos da sentença, nas partes em que se faz menção às provas acostadas,

e que ora adoto como razões de decidir por serem mais do que suficientes a

demonstrar a má-fé da recorrente:

“Dessa forma, é evidente que o (a) gestor (a) público (a) que, na Presidência da Câmara de Vereadores, de forma dolosa, atue para a aprovação e sanção de projetos de leis sem a observância do procedimento legislativo, praticará ato de improbidade administrativa violador de diversos princípios da Administração Pública, já que tal conduta atentará contra texto expresso da Lei Orgânica Municipal e da Constituição Federal, contrariando princípios como legalidade, moralidade e impessoalidade e implicando ofensa a separação constitucional de poderes.

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do Poder Executivo em quórum de maioria absoluta e se ocorreu participação dolosa da requerida, na condição de Presidente da Câmara Municipal de Vereadores, na sanção do Projeto de Lei em desconformidade com o processo legislativo.

Quanto ao quórum de rejeição do veto, embora a defesa tenha insistido em alegar que houve a observância do quórum de maioria absoluta, pode-se verificar facilmente pelos áudios da sessão de votação que as rejeições ao veto ocorreram apenas pelo voto de quatro dos nove vereadores na Casa Legislativa (votaram pela rejeição do veto apenas os vereadores Adailton Silva, Alice Gonçalves, Genival Ponciano e Zuleide Pereira), sendo várias vezes anunciada a votação de 4 a 3 pela requerida durante a sessão.

Portanto, embora na ata da sessão legislativa (fls. 90/96) tenha sido omitido o quórum da votação do veto, os áudios da sessão legislativa confirmam que a rejeição ocorreu por apenas quatro vereadores, sem observância do quórum de maioria absoluta, nos termos do que foi relatado na petição inicial.

Ressalto que, além de registrado nos áudios da sessão legislativa, tal informação (acerca da não observância do quórum) foi ratificada pelos vereadores Genival Ponciono da Silva e Francisco Adeilton da Silva, quando ouvidos em juízo como testemunha.

Ademais, pelos áudios da sessão legislativa do dia 05/02/2016 (a partir do minuto 01:50), verifica-se que no início da referida sessão o então vereador Deza Soares solicitou a correção da ata da sessão do dia 11/12/2015 para que passasse a constar, na parte do documento que trata das deliberações do veto, o seguinte texto (nas palavras do próprio vereador): “votando a favor os vereadores Adailton Silva, Alice Gonçalves, Genival Ponciano e Zuleide Pereira, votaram contra os vereadores Deza Soares, Antônio Leite, Gilson Cruz e o vereador Flavio Correia, sendo este último voto questionado pela Mesa da Câmara.

(…)

Além disso, o Município de Altaneira providenciou a juntada aos autos de ofícios (com recibo pela Câmara Municipal de Vereadores) em que há comunicado explicito à requerida, na condição da Casa Legislativa, acerca da não observância do quórum legal para rejeição do veto, sendo consignado que”considerando-se o fato público e notório de que o veto em alusão só obteve o voto contrário de quatro membros dessa Casa – quórum

insuficiente à sua rejeição -, solicitamos que seja encaminhada, com a urgência devida, cópia da ata de votação do citado veto, bem como o áudio da referida sessão legislativa, ante os fortes indícios de ilegalidade a inquinar o expediente autografado por Vossa Excelência, o que invibializa que esta Autoridade proceda, de imediato, à promulgação da lei, ante a incerteza quanto ao conteúdo do texto legal”(fls. 34, 52, 66 e 82).

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desconhecimento do quórum, mas foi ato doloso da requerida, que além de participar da sessão em que ocorreu o veto, foi comunicada da inobservância do quórum de maioria absoluta pelo Poder Executivo e rejeitou a correção da ata solicitada pelo vereador Deza Soares na sessão legislativa do dia 05/02/2016.

É evidente, portanto, que houve dolo na inobservância do procedimento legislativo e na promulgação dos quatro projetos de leis pela requerida, que é demonstrado pelas publicações juntadas às fls. 39/40 e 69.” (fls. 702/ 703).

Em casos semelhantes, este e. Tribunal de Justiça já decidiu que:

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, DA LEI Nº 8.429/1992. OCORRÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Cediço que, os atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, LIA), exigem a título de elemento subjetivo apenas a conduta dolosa genérica, qualificada pela má-fé, ou seja, aqueles praticados pelo agente público com clara intenção de violar os princípios cristalizados na Carta Magna e nas normas infraconstitucionais, sendo, portanto, passíveis de repressão, inexistindo a modalidade culposa, bem como é prescindível a prova de dano patrimonial imputado ao ente público; 2. Na espécie, as nomeações dos cargos comissionados não detinham as atribuições para o desempenho de atividades relacionadas à direção, chefia ou assessoramento, o comprova a conduta do apelante eivada de dolo genérico, malferindo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, incidindo o promovido, por conseguinte, na tipologia descrita no art. 11 da Lei nº 8.429/1992; 3. Verifica-se, ainda, que o apelante inobservou nas nomeações em questão a real necessidade e atribuição, porquanto realizou a contratação de comissionados com vistas a executarem serviços rotineiros, burocráticos, totalmente diverso das atribuições de direção, chefia e assessoramento, consoante determina a CF/, art. 37, V; 4. Apelação Cível conhecida e desprovida.” (TJCE – 0000372-06.2017.8.06.0132; Relator (a): MARIA IRANEIDE MOURA SILVA; Comarca: Nova Olinda; Órgão julgador: 2ª Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 22/09/2021; Data de registro: 22/09/2021) (destacado).

* * *

PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO DE APELAÇÃO. EX-PREFEITO MUNICIPAL DE DEPUTADO IRAPUAN PINHEIRO/CE. REPASSE DE VERBAS PARA EDUCAÇÃO AQUÉM DE 25% (ART. 212 CF). DOLO GENÉRICO CARACTERIZADO (ART. 11, DA LEI Nº 8.429/94). CONDENAÇÃO MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. I. A matéria versada é fato incontroverso, visto que os espertos do extinto Tribunal de Constas dos Municípios constataram que o Município de Deputado Irapuan Pinheiro aplicou o valor de R$ 2.650.687,17, representando 23,53% do total das receitas provenientes de impostos e das provenientes de transferência, descumprindo o artigo 212 da Constituição Federal, apesar do então gestor público acreditar que as despesas inscritas como restos a pagar relativas ao ano de 2010

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mas quitadas em 2011 devem ser consideradas para fins de integralização do percentual previsto na Constituição. II. Com efeito, os Técnicos do extinto TCM afirmam que a despesa com educação que foi liquidada em 2010 e ao final do exercício passou a figurar como Restos a Pagar Processados, fora considerada como despesas de Educação em 2010, entretanto o recurso vinculado que ficou na conta corrente para quitar referido restos a pagar no exercício seguinte foi subtraído dos recursos vinculados em 2010, beneficiando o cálculo no exercício de 2010, conforme se verifica do processo nº 06548/11 do Tribunal. Como a regra do Tribunal considera somente o momento da utilização dos recursos vinculados, independentemente da despesas a ser paga, e o valor em questão foi utilizado no exercício de 2011, o mesmo considerado como recurso vinculado no referido ano, deduzindo-se dos gastos da educação, conforme os ditames desta Corte (fs. 40/41). III. Desta feita, não há como processar restos a pagar no exercício de 2010 para compor o percentual que deveria ser destinado à educação no ano seguinte, 2011. IV. Ora, a Constituição da Republica prevê, em seu art. 212, que a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. V. Assim visto, repita-se, não há como processar restos a pagar no exercício de 2010 para compor o percentual que deveria ser destinado à educação no ano seguinte, 2011, fato que induvidosamente afronta o principio da legalidade. VI. No mais, é assente o entendimento no sentido de que, para a configuração do ato ímprobo inserto em qualquer dos incisos do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, faz-se necessária tão somente esteja presente o dolo genérico, como sói acontecer na hipótese. VII. Recurso de Apelação conhecido e improvido.” (TJCE – 0000218-39.2016.8.06.0191; Relator (a): INACIO DE ALENCAR CORTEZ NETO; Comarca: Solonópole; Órgão julgador: 3ª Câmara de direito Público; Data do julgamento: 20/09/2021; Data de registro: 20/09/2021)

Destarte, uma vez que a recorrente não observou os princípios que

regem a Administração Pública, em especial da moralidade e da legalidade,

evidencia-se, assim, a má-fé da gestora.

Sendo assim, encontram-se presentes os elementos para

caracterização do ato improbo, capaz de ensejar a condenação da insurgente nas

tenazes do art. 12 da Lei nº 8.429/92, nos exatos termos dos precedentes

dominantes do Superior Tribunal de Justiça.

No tocante às sanções aplicadas, o magistrado a quo analisou

cuidadosamente a questão, tendo fixado pena em conformidade com o disposto no

art. 12, III, da Lei de Improbidade Administrativa, que assim estabelece:

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na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

(…)

III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Portanto, considerando que as sanções aplicadas pelo magistrado de primeiro grau de jurisdição encontram-se em consonância com os parâmetros dispostos na norma legal, não há que se falar em qualquer mácula capaz de infirmar o decisum.

Por tudo o que se observa, as provas e os fatos estão muito bem delimitados na sentença, inexistindo razões para modificá-la.

Sendo assim, a manutenção do decisum a quo é medida que se impõe.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, conheço do recurso interposto, mas para negarlhe provimento , consequente confirmação da sentença , em todos os seus termos.

É como voto.

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