Grupo I – Classe I – 2ª Câmara

TC 010.870/2000-2

Natureza: Recurso de Reconsideração

Entidade: Programa Especial de Crédito para Reforma Agrária – PROCERA

Recorrentes: Banco do Brasil S.A.

Ementa: Prestação de Contas do Programa Especial de Crédito para a reforma Agrária – PROCERA. Identificação de impropriedades na referida prestação de contas. Realização de determinações ao Banco do Brasil S.A. e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. Interposição de recurso de reconsideração pelo Banco do Brasil S.A. Conhecimento do recurso. Provimento. Realização de determinação ao Conselho Consultivo Nacional do PROCERA.

Trata-se de recurso interposto pelo Banco do Brasil S.A. contra deliberação efetuada por meio da Relação nº 18/2001 da 2ª Câmara. Foram efetuadas determinações a essa entidade, em razão do Convênio DF/30000/96, celebrado entre ela e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. Tal Convênio tinha por objeto a continuidade da prestação de serviços pelo BANCO, nas funções de Administrador do Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária. Transcrevo, em seguida, trechos da instrução da Srª. Analista Valdivina de Jesus Borges:

“I – Histórico

Em Sessão de 10 de maio de 2001, este Tribunal, ao julgar as contas anuais do Programa de Crédito para a Reforma Agrária – PROCERA – pertinentes ao exercício de 1999 (Decisão inserta na Relação nº 18/2001, Ata nº 16/2001, Segunda Câmara, TC 010.870/2000-2), resolveu considerá-las regulares com ressalvas, com quitação aos responsáveis, sem prejuízo de que fossem expedidas as seguintes determinações ao Banco do Brasil e ao Instituto Nacional de Reforma Agrária – INCRA, in verbis:

“a) que criem indicadores de gestão que permitam aferir a eficiência, a eficácia e a economicidade, além de possibilitar o monitoramento da ação administrativa e a avaliação dos resultados econômico-sociais alcançados;

b) que atuem no sentido de garantir a tempestividade, a qualidade a continuidade e a efetividade da assistência técnica aos projetos e empreendimentos, inclusive protegendo os mutuários contra os abusos que possam ser praticados por parte dos prestadores dessa assistência.”

2.Comunicado do inteiro teor do mencionado Decisum mediante o Ofício 274/2001/2ª SECEX, em 17 de maio de 2001, à fls. 52 destes autos, o Banco do Brasil impetra, nessa oportunidade, Recurso de Reconsideração, por meio do expediente de fls. 1/7, acompanhado da documentação de fls. 8/22, visando a reforma da mencionada Deliberação, no que tange às determinações que lhe foram dirigidas, pelos motivos que alinha, os quais examinaremos mais adiante.

3.Nesta Secretaria, a peça recursal mereceu o exame de admissibilidade de fls. 41/42 do volume I, que concluiu pelo conhecimento do recurso na modalidade de Recurso de Reconsideração, vez que cumpridos os pressupostos regimentais aplicados à espécie. Em seguida, pelo Despacho de fls. 44, O Ministro-Relator Benjamim Zymler determinou a esta Secretaria que procedesse a análise do recurso interposto.

4.Passamos a análise do recurso, cotejando as alegações do Recorrente com as informações constantes dos autos, bem como a legislação aplicável a espécie.

II – Alegação

5.O Representante do Banco do Brasil alega que as determinações exaradas por este Tribunal no Decisum atacado não estão entre as atribuições do Banco do Brasil contratadas com o INCRA, consoante o Termo de Convênio DF 30.000/96, firmado entre as partes, bem como as Normas de Administração, Gerais e Operacionais do PROCERA.

6.Para respaldar o seu entendimento, traz a lume trechos dos normativos citados confrontando as competências do Banco do Brasil, que exerce a função de Agente Financeiro e Administrador do Fundo Contábil, com as competências reservadas ao INCRA, como responsável pela execução do Plano Nacional de Reforma Agrária, bem como junta aos autos cópia dos referidos documentos acostados às fls. 11/38 do Volume I.

7.Sugere o Recorrente que as determinações constantes do Ofício que lhe fora dirigido deverão ser encaminhadas ao INCRA, em face da competência que cabe à Autarquia, uma vez que o Banco do Brasil está legalmente impedido de adotá-las.

III – Análise

8.Do cotejo das competências de cada órgão – o Banco do Brasil e o INCRA – estabelecidas nos documentos trazidos aos autos pelo Recorrente, constatamos que suas alegações têm procedência.

9.Com efeito, o Convênio DF/30000/96 firmado entre as partes, na CLÁUSULA PRIMEIRA – DO OBJETO – já estabelece o nível de relacionamento do Banco do Brasil com o PROCERA, como um prestador de serviços remunerado pelas atribuições que lhe são cometidas, in verbis:

“O presente Convênio tem por objetivo a continuidade da prestação de serviços, pelo BANCO, nas funções de Administrador do Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária – PROCERA, de Gestor do respectivo Fundo Contábil e de Agente Financeiro do Programa, conforme as normas e regulamentos pactuados no presente Convênio.”

10. Mais adiante, na CLÁUSULA TERCEIRA– DAS ATRIBUIÇÕES DAS PARTES CONVENENTES, o Termo de Convênio atribui ao INCRA a competência de “ e) acompanhar a implantação dos projetos financiados com vistas a que os recursos liberados sejam aplicados nas finalidades previstas;”(fls. 10 do Volume I)

11.Também as Normas de Administração Gerais Comuns ao PROCERA e ao Projeto Lumiar, às fls. 18/22 do Volume I, no Capítulo II, levam à certeza de que a implementação das determinações constantes da Decisão recorrida é atribuição do INCRA, uma vez que ao estabelecer a composição da Administração do PROCERA, determina que a Presidência dos órgãos arrolados – Conselho Consultivo Nacional, Comissão Nacional, Secretaria Executiva Nacional, Conselhos Consultivos Estaduais, e Secretarias Executivas Estaduais – será exercida pelo INCRA, a despeito de serem compostos de representantes de diversos órgãos e entidades.

12.Ao delimitar as competências específicas, no capítulo 3, fls. 20/21 mais uma vez a norma afasta as dúvidas porventura existentes, quanto atribui ao Conselho Consultivo Nacional a atribuição de “e) Avaliar o desempenho do Programa”; à Comissão Nacional as atividades de “b) Coordenar, acompanhar e adotar as medidas necessárias para o cumprimento das Políticas e Programas”; ao Conselho Consultivo Estadual a atribuição de “e) Avaliar o desempenho do Programa, sugerindo medidas para a melhoria do mesmo” e à Comissão Estadual, a tarefa de “n) Avaliar permanentemente os Programas, sugerindo medidas para melhorar seu desempenho”.

13.É de se ressaltar que a Norma Operacional do PROCERA (fls. 23/38) incumbe ao Banco do Brasil a tarefa de “fornecer aos órgãos de coordenação do PROCERA , as informações necessárias ao acompanhamento e avaliação do segmento de Crédito Especial de cada Projeto de Assentamento” (art. 15, parágrafo único, alínea f). Mais adiante, no artigo 18, a norma estabelece que compete ao Banco “e) Encaminhar ao INCRA as informações consideradas relevantes sobre o desenvolvimento das atividades inerentes ao PROCERA”. A mesma norma atribui ao INCRA, consoante artigo 17, a competência de “Efetuar anualmente a avaliação global do PROCERA com o Banco”

14.Quanto à atividade de assistência técnica, as Normas Operacionais do PROCERA (fls. 23/38), estabelecem no artigo 13, fls. 29, in verbis:

“Artigo 13 – As ações e atividades objeto do crédito concedido deverão, forçosamente, estar respaldados em projetos, planos ou propostas, especialmente grupais, a serem elaboradas pelas entidades de Assistência Técnica e Extensão Rural, públicas ou privadas, credenciadas pelo INCRA, com prioridade para as equipes do LUMIAR e as indicadas pelos mutuários, através de suas associações”(grifo nosso) .

15.Cabe aduzir, na oportunidade, que a questão da ausência de indicadores de desempenho foi objeto de ressalva no Relatório de Avaliação de Gestão nº 30596, relativo ao exercício de 1998, da Secretaria Federal de Controle Interno, segundo consta do mesmo Relatório concernente a estas Contas, à fls. 32 do Volume Principal. Na ocasião, o INCRA justificou-se demonstrando que contratara, para essa avaliação, a Fundação de Estudos e Pesquisas em Agronomia, Veterinária e Zootecnia – FUNESP, ligada à Universidade Estadual Paulista – UNES, com o objetivo de avaliar o Programa em nível nacional .

16.Também o mesmo Relatório à fls. 33 do Volume Principal destes autos, dá noticia da migração de dados fornecidos pelo Banco do Brasil ao INCRA, em meio magnético, relativos ao PROCERA, que integrarão o Sistema de Informações dos Projetos de Reforma Agrária – SIPRA, com vistas ao acompanhamento do Programa pela Autarquia.

17.Estas informações constantes do Relatório de Avaliação de Gestão nº 043974, relativo ao exercício de 1999, indicam providências em curso pelo INCRA, que, a nosso ver, confirmam a procedência das alegações do Recorrente.

18.Releva notar que as operações com recursos do PROCERA foram suspensas a partir de fevereiro de 1999 por determinação do INCRA, consoante informa o Relatório de administração do Fundo Contábil, às fls. 07 do Volume Principal. Contudo, a avaliação do PROCERA determinada por este Tribunal, mediante a utilização de indicadores de desempenho, pode subsidiar o INCRA no estabelecimento de novos métodos e estratégias, a serem utilizados no arcabouço operacional do novo programa de financiamento dos assentados – o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, PRONAF – A .

18.Em face do exposto, pensamos que este Tribunal poderá reformar o mencionado Decisum, no que tange às determinações expedidas, para excluir dentre os seus destinatários o Banco do Brasil, posto que, conforme demonstrado, a atribuição é de competência do INCRA, a quem inclusive também foi dirigida a mesma determinação.

IV – Conclusão

Em vista do exposto, elevamos o assunto à consideração superior, propondo:

a) seja conhecido o presente Recurso de Reconsideração, posto que atendidos os pressupostos regimentais aplicáveis à espécie;

b) seja reformada a Decisão inserta na Ata nº 16/2001, Relação nº 18/2001, Sessão de 10.05.2001, no que tange às determinações exaradas, para excluir o Banco do Brasil do rol de destinatários, uma vez que as medidas ordenadas são da competência do INCRA, consoante demonstrado nos autos;

c) seja a Recorrente comunicada da decisão que vier a ser adotada.”

2.A Srª. Diretora e o Sr. Secretário manifestaram-se de acordo com a proposta de encaminhamento apresentada pela Srª. Analista.

3.O Ministério Público, por meio de seu Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, pronunciou-se nos seguintes termos:

“Cuida-se de Recurso de Reconsideração interposto pelo Banco do Brasil S.A. em face das determinações que lhe foram dirigidas pelo TCU, por força da Decisão constante da Relação nº 18/2001-2ª Câmara, in Ata nº 16/2001 (fl. 51 do v.p.), no âmbito das contas anuais do Programa de Crédito para a Reforma Agrária – PROCERA – exercício de 1999.

2.Após a análise da matéria, a Secretaria de Recursos, em pareceres uniformes, propõe o conhecimento do Recurso, para, no mérito, dar-lhe provimento, reformando a Decisão hostilizada, com vistas a excluir o Banco do Brasil do rol de destinatários das determinações, vez que a implementação das providências ditadas pelo TCU não seriam de competência daquela instituição financeira, mas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. Ao final, sugere que se dê ciência ao recorrente da decisão que vier a ser adotada por esta Corte (fls. 45/50 do vol. I).

3.Os elementos constantes dos autos permitem chegar à conclusão aventada pela Unidade Técnica.

4.De fato, ainda que o Banco do Brasil atue como Administrador, Gestor do Fundo Contábil e Agente Financeiro do PROCERA, segundo se depreende do art. 15 das Normas Operacionais do PROCERA (Título II, fl. 29 do vol. I), não se inclui na competência que lhe foi concedida pelas citadas normas operacionais a atribuição de criar indicadores de gestão, nem mesmo a responsabilidade de atuar de forma a garantir a tempestividade, qualidade, continuidade e efetividade da assistência técnica aos projetos e empreendimentos financiados com recursos do PROCERA, como lhe determinou o Tribunal.

5.Na verdade, o normativo supra conferiu ao Banco do Brasil, dentre outras, a incumbência de fornecer aos órgãos de coordenação do PROCERA, em especial ao INCRA, as informações consideradas relevantes sobre as atividades do Programa e outras que possibilitem a avaliação dos resultados obtidos (art. 15, e, e art. 18, e), cabendo, todavia, ao INCRA, coordenar o Programa, e juntamente com o Conselho Consultivo Nacional, aferir o seu desempenho (art. 17, a, das Normas Operacionais c/c o art. 7º, e, das Normas Gerais), encargo que inclui, por certo, o estabelecimento dos indicadores necessários à pretendida avaliação.

6.Em relação à assistência técnica, o art. 17, c, das Normas Operacionais do PROCERA atribuiu ao INCRA a tarefa de supervisionar e acompanhar o desenvolvimento das atividades inerentes à assistência técnica, ao passo em que o art. 7º, a, das Normas Gerais concedeu ao Conselho Consultivo Nacional o encargo de formular políticas de desenvolvimento de assistência técnica para os assentamentos de reforma agrária. Não se vislumbra em tais atividades a participação do Banco do Brasil, razão pela qual devem ser canceladas as determinações a ele dirigidas, como bem propõe a Unidade Técnica.

7.Sem embargo, deve-se incluir o Conselho Consultivo Nacional do PROCERA no rol dos destinatários das determinações feitas pelo TCU mediante a Decisão constante da Relação nº 18/2001, por estarem as providências nela contidas, também, na esfera de competência desse Conselho.

Ante o exposto, manifestamos nossa aquiescência à proposição da SERUR nos termos da conclusão de fl. 49 do vol. I, sugerindo-se, outrossim, a inclusão do Conselho Consultivo Nacional do PROCERA no rol de destinatários das determinações constantes da decisão recorrida.”

É o Relatório.

VOTO

Considero, inicialmente e na mesma linha dos pronunciamentos da Unidade Técnica e do Ministério Público, que o recurso de reconsideração sob exame atende aos requisitos de admissibilidade dessa espécie recursal, merecendo, portanto, ser conhecido.

2.Quanto, ao mérito, entendo acertadas as ponderações efetuadas pela Srª Analista e também pelo Ministério Público, no sentido de que, em face do que se acordou por meio do termo de Convênio DF/30000/96, não se poderia impor ao Banco do Brasil S.A. a implementação das determinações que ensejaram a interposição do presente recurso. Reporto-me, em especial, aos itens 4 a 6 do Parecer do douto Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, incorporando-os ao presente Voto, por considerar que, de forma precisa, demonstra que as determinações efetuadas ao Banco do Brasil S.A. extrapolam os limites de sua competência, estabelecida pelas “Normas Consolidadas do PROCERA”, cuja observância foi imposta pela Cláusula Segunda do mencionado termo de Convênio.

3.Reputo pertinente, também, a proposta de que se estendam as determinações proferidas por meio da Decisão constante da Relação nº 18/2001 – 2ª Câmara ao Conselho Consultivo Nacional do PROCERA. Consoante demonstrado no mencionado trecho do Parecer do Ministério Público, as tarefas impostas ao INCRA por meio dessa Decisão também se inserem no rol de competências do Conselho Consultivo Nacional do PROCERA.

4.Estipulam as alíneas a e e do art. 7º das Normas Consolidadas do PROCERA que:

“Art. 7º. São atribuições do Conselho Consultivo Nacional:

a) Formular e sugerir Políticas de Desenvolvimento e em particular de Crédito e de Assistência Técnica para os Assentamentos de Reforma Agrária:

(…)

d) Avaliar o desempenho do Programa;”

5.Anoto, em relação à medida de que se tratou nos item 3 e 4, que sua implementação não importaria em reformatio in pejus, visto que não impõe sanção a determinado responsável, Trata-se de mera determinação que se presta a corrigir a atuação de entes envolvidos na gestão de recursos públicos. Por isso e tendo em vista o formalismo moderado que permeia o processo administrativo, entendo pertinente a extensão, em sede de recurso, das referidas determinações ao Conselho Consultivo Nacional do PROCERA.

Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à Segunda Câmara.

TCU, Sala das Sessões, em 09 de maio de 2002.

BENJAMIN ZYMLER

Relator

ACÓRDÃO Nº 216/2002TCU – 2ª Câmara

1. Processo nº TC 010.870/2000-2

2. Classe de Assunto: I – Recurso de Reconsideração

3. Interessado: Banco do Brasil S.A.

4. Entidade: Programa Especial de Crédito para Reforma Agrária – PROCERA

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha

7. Unidade Técnica: SERUR/2ª SECEX

8. Acórdão:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de prestação de contas do exercício de 1999 do Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária – PROCERA.

Considerando que as referidas contas foram julgadas regulares com ressalva;

Considerando que foram, no entanto, efetuadas determinações ao Banco do Brasil S.A. e ao INCRA;

Considerando que o Banco do Brasil S.A. interpôs recurso de reconsideração contra tal deliberação;

Considerando que restou demonstrado que as determinações efetuadas ao Banco do Brasil S.A. extrapolam a esfera de competências delineadas pelo Convênio nº 30.000/96 celebrado com o INCRA; e

Considerando os pareceres da Unidade Técnica e do Ministério Público;

8.1 – conhecer o recurso de reconsideração ora sob exame;

8.2 – conceder provimento a esse recurso, para excluir o Banco do Brasil S.A. do rol de destinatários das determinações exaradas por meio da Decisão constante da Relação nº 18/2001, 2ª Câmara, Sessão de 10.05.2001;

8.3 – determinar ao Conselho Consultivo Nacional do PROCERA que:

a) crie indicadores de gestão que permitam aferir a eficiência, a eficácia e a economicidade, além de possibilitar o monitoramento da ação administrativa e a avaliação dos resultados econômico-sociais alcançados;

b) atue no sentido de garantir a tempestividade, a qualidade a continuidade e a efetividade da assistência técnica aos projetos e empreendimentos, inclusive protegendo os mutuários contra os abusos que possam ser praticados por parte dos prestadores dessa assistência.

8.4 – encaminhar ao Banco do Brasil S.A., ao INCRA e ao Conselho Consultivo Nacional do PROCERA cópias do presente Acórdão e do Relatório e Voto que o fundamentam.

8.5 – arquivar o presente feito.

9. Ata nº 16/2002 – 2ª Câmara

10. Data da Sessão: 09/05/2002 –Ordinária

11. Especificação do quorum:

11.1 Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Adylson Motta, Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler (Relator).

VALMIR CAMPELO

Presidente

BENJAMIN ZYMLER

Ministro-Relator

Fui presente: UBALDO ALVES CALDAS

Rep. do Ministério Público