Inteiro Teor
Supremo Tribunal Federal
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30/09/2014 PRIMEIRA TURMA
RECLAMAÇÃO 9.360 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
RECLTE.(S) : JOÃO SÉRGIO LEAL PEREIRA
ADV.(A/S) : ANTONIO CARDOSO DA SILVA NETO E
OUTRO (A/S)
RECLDO.(A/S) : RELATORA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Nº 100001000014200661 DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
EMENTA
Processo administrativo disciplinar. Conselho Superior do Ministério Público Federal. Quórum de aprovação da sugestão de pena de demissão. Alegação de ofensa à Súmula Vinculante nº 10 e ao julgado na ADI nº 3.227/MG. Improcedência da reclamação.
1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, CF/88).
2. O alcance da Súmula Vinculante nº 10 está restrito à esfera para a qual se volta a norma do art. 97 da CF/88, qual seja, a esfera jurisdicional.
3. Não há aderência estrita entre a ADI nº 3.227/MG e o ato reclamado que seja apta a instaurar a competência originária do STF em sede reclamatória.
4. É incabível o uso da reclamação pelo jurisdicionado para se furtar ao trâmite processual ordinário de discussão do direito pretendido.
5. Reclamação improcedente.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, sob a Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio, na conformidade da ata do julgamento e
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das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em julgar improcedente a reclamação, nos termos do voto do Relator.
Brasília, 30 de setembro de 2014.
MINISTRO DIAS TOFFOLI
Relator
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Relatório
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30/09/2014 PRIMEIRA TURMA
RECLAMAÇÃO 9.360 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
RECLTE.(S) : JOÃO SÉRGIO LEAL PEREIRA
ADV.(A/S) : ANTONIO CARDOSO DA SILVA NETO E
OUTRO (A/S)
RECLDO.(A/S) : RELATORA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Nº 100001000014200661 DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, ajuizada por JOÃO SÉRGIO LEAL PEREIRA em face da RELATORA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 100001000014200661 DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, cuja decisão teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do julgado na ADI nº 3.227/MG, bem como da Súmula Vinculante nº 10.
Na inicial, o reclamante narra que:
a) o Conselho Superior do Ministério Público Federal, por votação favorável de seis de seus membros, deliberou no sentido de sugerir a aplicação da pena de demissão ao reclamante, vencidos três conselheiros;
b) recorreu dessa decisão, por não ter atingido o quorum qualificado de dois terços dos membros do Conselho, fixado no art. 57, § 2º, da Lei Complementar nº 75/93, para a decretação de penalidade ao titular de cargo vitalício, o que violaria o entendimento firmado por esta Corte na ADI 3.227/MG;
c) sustenta, ainda, violação da eficácia da Súmula Vinculante nº 10 e do preceito inscrito no art. 97 da Constituição Federal, haja vista o colegiado ter afastado a incidência do dispositivo legal, declarando sua inconstitucionalidade de forma oblíqua;
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d) “[n]a ADI 3227, o plenário da Suprema Corte consolidou o entendimento de que a criação de novo quorum para a decretação da perda de cargo de membro vitalício é incompatível com o texto constitucional em vigor, porquanto dispõe sobre matéria reservada [a] lei complementar federal ” (fls. 5/6);
e) o ato reclamado violou a Súmula Vinculante nº 10, na medida em que “afastou a incidência do art. 57, § 2º, da Lei Complementar nº 75/93, que exige o quorum de dois terços para a aplicação de penalidade no âmbito do Ministério Público, ao argumento de sua inconstitucionalidade diante da EC 45/04” (fls. 7/8).
Requer o reclamante a concessão de liminar para suspender a eficácia da decisão administrativa, e, no mérito, a procedência da reclamação para anular o ato reclamado, na parte em que sugere a aplicação da pena de demissão, a fim de “prevalecer a deliberação de incidência da pena de suspensão, única a atingir o quorum qualificado já aludido”.
O pedido de liminar foi indeferido (fls. 35/36), decisão contra a qual foi interposto agravo regimental (fls. 42/43).
A Vice-Procuradora-Geral da República encaminhou as principais peças do processo administrativo. Manifestou-se, ainda, no seguinte sentido:
a) desde a edição da Emenda Constitucional nº 45/2004, as decisões disciplinares devem ser tomadas por maioria absoluta do órgão julgador;
b) o STF, no julgamento da ADI nº 3.227/MG, limitou-se a declarar a inconstitucionalidade formal da norma estadual, não havendo apreciação a respeito do quórum necessário à aplicação da pena de demissão de magistrado;
c) a cláusula de reserva de plenário, sendo aplicável apenas ao Poder Judiciário, não recai sobre o Ministério Público;
d) a decisão reclamada não emitiu juízo de inconstitucionalidade; tão somente reconheceu a não recepção da Lei Complementar nº 75/93 pela Constituição Federal, com a redação alterada pela Emenda Constitucional nº 45/2004.
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Em petição de fls. 504/505, o reclamante informa que,
“[n]o último dia 06 de agosto, foi publicado o acórdão no HC 90094, tendo o STF determinado, ao menos em relação ao reclamante , o trancamento da Apn 425, agente deflagrador do processo administrativo, aqui reclamado. Dando cumprimento
o julgado, o STJ determinou o retorno imediato do reclamante o exercício de suas funções”.
Sustenta que a Procuradora-Chefe recusou-se a cumprir a ordem do STJ, ante a existência de ação de perda de cargo proposta em face do autor, o que evidencia a necessidade de concessão de liminar com o fim de suspender os efeitos do ato reclamado, possibilitando seu retorno ao cargo.
Em nova manifestação nos autos (fl. 527), o reclamante informa que, em 10/1/11, foi citado para responder à ação de perda de cargo (art. 208 da Lei complementar nº 75/93), “ficando também intimado da decisão liminar que determinara o afastamento de suas funções no Ministério Público Federal”.
Alega que, diante da superveniência de fatos novos, estão presentes os requisitos para obter o provimento cautelar, a fim de “sobrestar a eficácia do ato reclamado , bem como de seus consectários (inclusive a propositura da ação assinalada), até o julgamento final da reclamação”.
É o relatório.
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Voto-MIN.DIASTOFFOLI
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RECLAMAÇÃO 9.360 DISTRITO FEDERAL
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
I – A MOLDURA FÁTICO-JURÍDICA DO OBJETO DA RECLAMAÇÃO
JOÃO SÉRGIO LEAL PEREIRA propõe a presente ação constitucional com o objetivo de anular decisão do CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, que, em processo administrativo, sugeriu que lhe fosse aplicada a pena de demissão do cargo de Procurador-Regional da República.
Alega, em síntese, que a decisão administrativa viola a eficácia da Súmula Vinculante nº 10 e o entendimento desta Suprema Corte firmado no julgamento da ADI nº 3.227/MG, pois:
a) afastou a aplicação do quorum qualificado previsto no art. 57, § 2º, da Lei Complementar nº 75/93 com fundamento constitucional, sem a observância da cláusula de reserva de plenário inscrita no art. 97 da Constituição Federal;
b) a decisão administrativa no sentido da aplicação da pena de demissão foi proferida pela maioria dos membros do órgão colegiado, em afronta ao disposto no art. 57, § 2º, da LC nº 75/93, bem como à exegese desse dispositivo feita pelo STF no julgamento da ADI nº 3.227/MG.
O reclamante requer que seja julgada procedente a reclamação para se anular a decisão do Conselho Superior do Ministério Público no Processo Administrativo nº 1.00.001.000014/2006-61.
II – O CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO
Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, CF/88).
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Em torno desses conceitos, a jurisprudência da Corte desenvolveu parâmetros para a utilização dessa figura jurídica, dentre os quais se destacam os postulados abaixo:
1. Aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmáticas do STF . “Os atos questionados em qualquer reclamação – nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal – hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal” (Rcl nº 6.534/MG-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello , DJe197, de 17/10/08).
2. Impossibilidade do uso da reclamação como meio de saltar graus jurisdicionais. “O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes” (Rcl nº 5.926/SC-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello , Dje213, de 13/11/09). Nesse sentido, a Rcl nº 5.684/PE-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski , Dje-152, de 15/8/08.
3. Caráter estrito da competência do STF no conhecimento das reclamações. “A competência originária do Supremo Tribunal Federal não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os limites fixados pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição. Precedentes” (Rcl nº 5.411/GO-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski , Dje-152, de 15/8/08).
III – OS PARADIGMAS
O reclamante sustenta a contrariedade à eficácia da Súmula Vinculante nº 10, assim redigida:
“Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a
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decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”
Aponta também como paradigma de confronto na presente reclamação a decisão proferida na ADI nº 3.227/MG, cuja ementa restou assim redigida:
“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Artigo 154, VI, da Lei Complementar no 59, de 18 de janeiro de 2001, do Estado de Minas Gerais, que prevê hipótese de pena de demissão a magistrado em razão de procedimento incompatível com a dignidade, a honra e o decoro de suas funções, por decisão da maioria de votos dos membros da Corte Superior do Tribunal de Justiça, além dos casos previstos no art. 26 da Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN; e artigo 156, da mesma lei complementar estadual, que prevê procedimentos a serem estabelecidos no Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – RI/TJMG para apuração de faltas e aplicação de penalidades, bem como para a decretação de remoção ou disponibilidade compulsórias. 3. Vício de inconstitucionalidade formal, por se tratar de matéria reservada
o Estatuto da Magistratura, de acordo com o art. 93, caput, da Constituição Federal. Precedentes: ADI no 2.880-MA, ADI no 3.053-PA, ADI no 3.224-AP. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI nº 3.227/MG, Relator o Ministro Gilmar mendes , Tribunal Pleno, DJ de 1º/9/2006).
IV – O CASO DOS AUTOS
O ato reclamado consiste em decisão do Conselho Superior do Ministério Público Federal, a qual reproduzo parcialmente abaixo:
“(…)
b) Infinitas vezes examinamos essa questão. Entendemos
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que, com a EC nº 45, o quorum em procedimento disciplinar é de maioria absoluta e não de 2/3.
As alegações do momento são:
i) haveria um precedente do STF em uma ADI em que se julgou inconstitucional um lei de iniciativa de um Tribunal de Justiça que determinava que o quorum fosse de maioria absoluta.
o examinar o Acórdão, verifiquei que se trata de inconstitucionalidade meramente formal. Diz que matéria disciplinar é reserva de lei complementar da iniciativa do STF, nos termos da Constituição.
No caso, a matéria foi tratada por lei ordinária de iniciativa do Tribunal de Justiça local. Essa foi a decisão do Supremo, que em nenhum momento deliberou no sentido de que o quorum fosse de maioria absoluta ou de 2/3. O vício declarado é de natureza meramente foral.
ii) Invoca a reserva de plenário para se declarar a inconstitucionalidade de uma norma.
Em relação à reserva de plenário, primeiro, não há parâmetro entre a Magistratura e o Ministério Público neste particular. Não estamos a deliberar matéria de cunho jurisdicional. Como estamos no órgão máximo da carreira, se houvesse parâmetro seria exatamente este Conselho Superior e não outro órgão qualquer.
Essa matéria não é de inconstitucionalidade, e sim de revogação por não recepção, porque a nossa norma, a LC nº 75/93 é anterior à EC nº 45, que trouxe essa inovação. Sequer seria matéria submetida a reserva de plenário ou órgão especial” (fls. 28/29).
Assim delineado o quadro fático trazido à apreciação desta Suprema Corte, passo a decidir a reclamação.
IV.1 – Súmula Vinculante nº 10
Posto que a súmula aprovada pelo STF vincule “[os] demais órgãos do Poder Judiciário e [a] administração pública direta e indireta, nas
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esferas federal, estadual e municipal” (art. 103-A, caput , da CF/88) – portanto, o Conselho Superior do Ministério Público submete-se ao instituto -, no caso dos autos, deve-se observar o alcance particular da SV nº 10.
A Súmula Vinculante nº 10 formou-se após o Plenário do STF – no julgamento do RE nº 482.090/SP, Relator o Ministro Joaquim Barbosa – fixar o entendimento no sentido de que se reputa
“declaratório de inconstitucionalidade o acórdão que – embora sem o explicitar – afasta a incidência da norma ordinária pertinente à lide para decidi-la sob critérios diversos alegadamente extraídos da Constituição”.
O enunciado, ressalto, foi editado a fim de fazer prevalecer a chamada “cláusula de reserva de plenário”, inscrita no art. 97 da Constituição Federal, a qual deve ser respeitada pelos tribunais quando, no exercício da jurisdição, precisem declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. Vide :
“Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.”
Embora, em tese, a súmula vinculante subordine além dos demais órgãos do Poder Judiciário, também a Administração Pública, especificamente o Enunciado nº 10 não possui qualquer nexo de vinculação com os órgãos administrativos, estando seu alcance restrito à esfera para a qual se volta a norma do art. 97 da CF/88, qual seja a esfera jurisdicional.
Tratando-se o ato reclamado de decisão tomada na esfera administrativa, entendo que o caso sob exame está fora do âmbito de incidência do preceito inscrito no dispositivo constitucional (art. 97, CF) e, consequentemente, da Súmula Vinculante nº 10, razão pela qual não é
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possível conhecer da reclamação nessa parte.
IV.2 – ADI nº 3.227/MG
Na ADI nº 3.227/MG, o STF apreciou dispositivo de lei complementar do Estado de Minas Gerais que (i) criou hipótese de demissão de magistrado não prevista no Estatuto da Magistratura (LC nº 35/79), por voto da maioria absoluta do Conselho Superior do TJMG, e (ii) possibilitou ao TJMG que dispusesse, em seu regimento interno, sobre procedimentos a serem observados a fim de exercer sua função censória relativamente às faltas funcionais de seu membros.
Na oportunidade, esta Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade formal dos arts. 154, VI, e 156 da Lei Complementar nº 59/2001 do Estado de Minas Gerais, tendo consignado a impossibilidade de a matéria ser disciplinada em norma editada pelo Legislativo estadual , por força do art. 93, caput , da Carta da Republica de 1988.
A decisão reclamada, por seu turno, está fundamentada no inciso X do art. 93 da CF/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 45/2004. O Conselho Superior do Ministério Público Federal declarou não recepcionado o § 2º do art. 57 da Lei Complementar nº 75/93 (Lei Orgânica do Ministério Público da União) pela Constituição Federal e decidiu, por maioria absoluta de seus membros, propor a pena de demissão ao ora reclamante.
Não há identidade de temas entre a decisão reclamada e o entendimento firmado por esta Suprema Corte no julgamento da ADI nº 3.227/MG, o que obsta o juízo de conformidade entre o ato questionado e a decisão paradigmática do STF, conforme postulado inscrito no item 1 do capítulo II desta decisão.
Com efeito, a reclamação é meio excepcional. Deve ser utilizada subsidiariamente, à míngua de instrumentos recursais, pois não se apresenta como sucedâneo dessa espécie. Em antigas – e ainda úteis -lições da doutrina autorizada de Egas Dirceu Moniz de Aragão ( A
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correição parcial . São Paulo: J. Bushatsky, 1969. p. 108/109), encontra-se a assertiva de que, na reclamação,
“não se visa a compor um conflito de interesse mas, unicamente, preservar a competência do Supremo Tribunal, posto que, como ficou destacado, todos os casos de reclamação se contêm nesse único.”
Adiante, o autor ainda escreve, com igual acerto, que,
“[n]o estudo de seu cabimento sobressai o caráter supletivo da reclamação.
O acesso ao Supremo Tribunal é discriminado nem só pela própria Constituição Federal, que disciplina os casos de sua competência, originária e de recursos, como pelas leis processuais, que dispõem sobre os remédios de que podem socorrer-se os interessados para obviar aos males oriundos de conflitos judiciais.
Desde a ação, que é o mais amplo de todos os meios processuais, até os mais restritos, destinados a resolver situações ou incidentes que afetem o transcorrer da relação processual, a lei contém todo o procedimento.
(…)
Segue-se que a reclamação é, indisfarçavelmente, uma medida singular, cujo cabimento é condicionado pela ausência de outra qualquer fórmula normal de submeter um dado tema
o Supremo Tribunal” (MONIZ DE ARAGÃO, Egas Dirceu. Op. cit. p. 113)
A decisão proferida na ADI nº 3.227/MG não apreciou norma inscrita na Lei Complementar nº 75/93 (Estatuto do Ministério Público da União) em face da Constituição Federal de 1988.
A via excepcional da reclamação não é o instrumento adequado para provocar juízo inédito desta Suprema Corte acerca da matéria em sede de ação originária.
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Caso contrário, estar-se-ia admitindo o uso de reclamação como sucedâneo de remédio constitucional colocado à disposição do cidadão para questionar ato de autoridade inquinado de ilegalidade quando entender possuir direito líquido e certo lesado ou ameaçado.
A concretude do ato material e sua proximidade à esfera jurídica da parte, por si sós, são causas determinantes do afastamento da reclamação na espécie. Não se concebe a acrobacia intelectual realizada pelo reclamante para fazer conexão entre os entendimentos com efeito vinculante e o direito da parte, que nem submetido a juízo foi.
Ainda que se admitisse a conversão da presente reclamação em mandado de segurança, não estaria o STF autorizado a decidir originariamente a causa, pois não está incluída, no rol do art. 102, inciso I, da CF/88, a competência originária do STF para julgamento de mandamus impetrado contra ato do Conselho Superior do Ministério Público Federal.
A competência originária desta Suprema Corte submete-se a regime de direito estrito, fixada em numerus clausus na Constituição Federal. Nesse sentido, Pet nº 1.738/MG-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello , Tribunal Pleno, DJ de 1º/9/99, assim ementado na parte que interessa:
“ A COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CUJOS FUNDAMENTOS REPOUSAM NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – SUBMETE-SE A REGIME DE DIREITO ESTRITO.
– A competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional – e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida – não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os limites fixados, em numerus clausus , pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição da República. Precedentes .
O regime de direito estrito , a que se submete a definição dessa competência institucional, tem levado o Supremo Tribunal Federal, por efeito da taxatividade do rol constante da
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Carta Política, a afastar , do âmbito de suas atribuições jurisdicionais originárias , o processo e o julgamento de causas de natureza civil que não se acham inscritas no texto constitucional ( ações populares , ações civis públicas, ações cautelares , ações ordinárias, ações declaratórias e medidas cautelares ), mesmo que instauradas contra o Presidente da República ou contra qualquer das autoridades, que, em matéria penal ( CF , art. 102, I, b e c ), dispõem de prerrogativa de foro perante a Corte Suprema ou que, em sede de mandado de segurança , estão sujeitas à jurisdição imediata do Tribunal ( CF , art. 102, I, d )” (grifos do autor).
Reitero entendimento pacificado deste Tribunal no sentido da inadequação do uso da reclamação pelo jurisdicionado para se furtar ao trâmite processual ordinário de discussão do direito pretendido.
V. DISPOSITIVO
Ante o exposto, julgo improcedente a reclamação. Fica prejudicada a análise do agravo regimental interposto contra o indeferimento da medida cautelar.
É como voto.
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ExtratodeAta-30/09/2014
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PRIMEIRA TURMA EXTRATO DE ATA
PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
RECLTE.(S) : JOÃO SÉRGIO LEAL PEREIRA
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RECLDO.(A/S) : RELATORA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
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FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: Retirado de pauta por indicação do Relator. Presidência do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 05.06.2014.
Decisão : A Turma julgou improcedente a reclamação, nos termos do voto do relator. Unânime. Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Primeira Turma, 30.9.2014.
Presidência do Senhor Ministro Marco Aurélio. Presentes à Sessão os Senhores Ministros Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber e Roberto Barroso.
Subprocurador-Geral da República, Dr. Edson Oliveira de Almeida.
Carmen Lilian Oliveira de Souza
Secretária da Primeira Turma
